החלטה בתיק דנג"ץ 4418/04

           עתירה לעריכתו של דיון נוסף בפסק-דינו של בית-המשפט העליון בבג"ץ 5627/02 ובבג"ץ 8813/02. הבג"ץ הורה לעותר 3 - מנהל לישכת העיתונות הממשלתית - כי יתן בידי המשיב 1 והמשיבים 5 עד 14 תעודות עיתונאי, ובעניינה של הוריה זו הוגשה העתירה שלפנינו.

2.        לישכת העיתונות הממשלתית (הלישכה), הינה יחידה במשרד ראש הממשלה, ועיסוקה, בין היתר, בהוצאת "תעודות עיתונאי" בהתאם לכללים שקבעה לכך. תעודת עיתונאי אינה במעמד רישיון. גם בלעדיה רשאי כל אדם לעסוק במקצוע העיתונות. אלא שהתעודה מאפשרת למחזיק בה גישה נוחה למקומות שונים ובייחוד מקלה היא על הכניסה למשרדי ממשלה ולמסיבות עיתונאים רשמיות (ראו: בג"ץ 7093/02 אבו אל פילאת סרי נ' לשכת העתונות הממשלתית; טרם פורסם). על-פי הכללים שהיו נהוגים עד לשנת 2002 הוציאה הלישכה, על דרך הכלל, תעודות עיתונאי למי שהוכיח כי עובד הוא כעיתונאי בישראל. בשנת 2002 נשתנתה המדיניות והוחלט שלא עוד להוציא תעודות עיתונאי לתושבי האזור.

3.        העותר 3, מנהל הלישכה (המנהל), נימק את טעמי הסירוב ליתן תעודות עיתונאי כאמור ברשימה שפורסמה על ידו באתר האינטרנט של Ynet, ביום 19.8.01. בין היתר ציין ברשימתו כי אירועי השנה האחרונה, והעובדה כי התקשורת הפלסטינאית עסקה בהסתה למעשי אלימות, ביצירת פרובוקציות, בדיווחים שקריים ובדברי הלל ושבח למעשי התאבדות - היוו שיקול בהחלטה להפסיק הוצאתן של תעודות עיתונאי לעיתונאים תושבי האזור. ובלשונו: "לשכת העיתונות הממשלתית החליטה כי אלה [ההסתה וכו'] ייעשו על-ידי אנשים שלא נושאים תעודת עיתונאי של מדינת ישראל. זכותו של מי שרוצה לראות בהחלטת לע"מ [הלישכה] צעד הפוגע בחופש העיתונות של הפלסטינים. אך טוב יעשה אם יבין שמטרת חלק מאותם עיתונאים היא פגיעה וחיסול הדמוקרטיה היחידה באזור - מדינת ישראל". המנהל חזר על עמדתו זו גם בתצהיר התשובה שהוגש על-ידו בבג"ץ 5627/02, אך הוסיף וטען כי בדיון שנערך אצל היועץ המשפטי לממשלה הוחלט לאשר את מדיניות הלישכה מטעמי ביטחון בלבד. טעמי הביטחון שהובאו על-ידי העותרים הינם, כי "להערכת שירות הביטחון הכללי מתן תעודת עיתונאי לפלסטינים תושבי אזור יהודה, השומרון וחבל עזה - תעודות המאפשרות נגישות קלה לראשי המדינה ובכירה ולמקומות מאובטחים - עלול לסכן בצורה ממשית וחמורה ביותר את שלומם וביטחונם של ראשי המדינה ובכיריה, ברמת הסתברות גבוהה וגוברת". על בסיס טעמי ביטחון אלה החליטה הלישכה שלא ליתן תעודות עיתונאי לעיתונאים תושבי האזור, וכך, תחת עריכתה של בדיקה ביטחונית פרטנית או בדיקה אחרת המתחשבת בנסיבותיו של כל מקרה ומקרה.

4.        במקביל, החליט העותר 5, מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון (המפקד), שלא להוציא לעיתונאים תושבי האזור היתרי כניסה לישראל ועבודה בה. החלטת המפקד התבססה על החלטת הדרג המדיני שלפיה לא יינתנו לתושבי האזור היתרי כניסה לישראל ועבודה בה אלא במקרים חריגים  (מקרים הומניטריים למשל), וכן על עמדת גורמי הביטחון, כי אין לתת לעיתונאים תושבי האזור היתר כניסה לישראל ועבודה בה נוכח הסכנה המוגברת הנשקפת מהם. לטענת גורמי הביטחון, היתר עבודה כעיתונאי מאפשר לתושב האזור תנועה בכל שיטחי מדינת ישראל (לא אך במקום ספציפי) מבלי שהדבר יעורר חשד, ולפיכך גובר והולך פוטנציאל הסכנה הקיים ממילא בכל כניסה של תושב האזור לישראל.

5.        המציאות שנוצרה כתוצאה ממדיניות חדשה זו הייתה, כי עיתונאי תושב-האזור אינו יכול להיכנס לישראל, לעבוד בה כעיתונאי או לדווח מישראל עבור כלי תקשורת הפועלים באזור. זאת, גם משום שאין ברשותו היתר כניסה לישראל ועבודה בה וגם משום שאין בידו תעודת עיתונאי המאפשרת לעיתונאים נגישות קלה למקומות שונים בתחומי מדינת ישראל ובכלל זה למשרדי ממשלה שונים. בנוסף לכך, מקשה מדיניות העותרים על עבודתם של עיתונאים פלסטינים בתחומי האזור, שכן תעודת העיתונאי שהוצאה על-ידי הלישכה הקלה בפועל אף על תנועה בתחומי האזור.

6.        המשיב 1, אחמד סייף, תושב-האזור, עובד בשירות סוכנות "רויטרס" בישראל מאז שנת 1990, ומשמש סגן-מנהל הטלוויזיה של רויטרס בישראל (המשיבה 2). במשך כאחת-עשרה שנים החזיק משיב 1 בתעודת עיתונאי אשר הוצאה על-ידי הלישכה, ובמהלך השנים אף הוצאו לו היתרי כניסה לישראל באורח תדיר. כן היה משיב 1, לטענתו, בין תושבי האזור הבודדים אשר היו מורשים לצאת מישראל ולהיכנס אליה דרך נמל התעופה בן-גוריון. בתחילת שנת 2002 סירבה הלישכה לחדש את תעודת העיתונאי של משיב 1. הטעם לסירוב היה מדיניותה החדשה של הלישכה שלפיה, כאמור, לא יוצאו לעיתונאים תושבי האזור תעודות עיתונאי. כן, החליט המפקד שלא להוציא עוד לעותר היתרי כניסה לישראל ועבודה בה. המשיב 1 ומעסיקיו (המשיבות 2 ו-3) פנו לבג"ץ (בג"ץ 5627/02) בבקשה כי יורה את הלישכה להוציא למשיב 1 תעודת עיתונאי. כן נתבקש בית-המשפט כי יורה למפקד להנפיק למשיב 1 היתרי כניסה לישראל ועבודה בה כעיתונאי.

7.        המשיבים 5 עד 14, תושבי האזור, הינם עיתונאים המועסקים על-ידי תחנת אל-ג'זירה (המשיבה 4). תחנת אל-ג'זירה הינה רשת טלוויזיה לוויינית הפועלת בישראל באמצעות צוות עיתונאים המונה כ-18 איש, חלקם אזרחי המדינה ותושביה וחלקם האחר תושבי האזור. בהתאם למדיניותה החדשה סירבה הלישכה להוציא תעודות עיתונאי לעיתונאים תושבי האזור העובדים עבור תחנת אל-ג'זירה. המשיבה 4, תחנת אל-ג'זירה, עתרה יחד עם 19 כתבים שעבדו בשירותה, וביקשה כי בית-המשפט יורה ללישכה להוציא לכתביה תעודות עיתונאי. עתירה זו (בג"ץ 6166/02) נמחקה ביום 17.10.02, לאור הבהרת המדינה כי בקשות הכתבים בעלי-תעודות זהות ישראליות יישקלו לגופן, וכי תעודות עיתונאי לא יינתנו לתושבי האזור אשר אין ברשותם היתרי כניסה ועבודה בישראל. דא-עקא, כאמור, המפקד החליט שלא ליתן היתרי כניסה לישראל ועבודה בה לעיתונאים תושבי האזור. התוצאה היתה כי עיתונאים תושבי האזור העובדים עבור תחנת הטלוויזיה אל-ג'זירה לא יכלו להיכנס לישראל ולעבוד בה ולפיכך אף לא היו זכאים לקבל תעודת עיתונאי. המשיבים 5 עד 14 ותחנת אל-ג'זירה פנו אפוא שוב לבג"ץ (בג"ץ 8813/02) בעתירה כי יורה ללישכה להנפיק להם תעודות עיתונאי.  

8.        הדיון בשתי העתירות האמורות אוחד. במהלך הדיונים בעתירות - בין היתר בעקבות הערות בית-המשפט - גיבשו העותרים מספר נהלים חדשים במטרה להקל על תנועת עיתונאים תושבי האזור בתחומי האזור, וכן לאפשר - בתנאים מגבילים ביותר - כניסתם של עיתונאים מסויימים לתחומי ישראל ועבודה בה. עם-זאת, עמדו העותרים על מדיניותם לפיה לא יוצאו לעיתונאים תושבי האזור תעודות עיתונאי.

9.        בית-המשפט, מפי השופטת דורנר ובהסכמת השופטים ריבלין וג'ובראן, קיבל את העתירות והורה ללישכה להאריך את תוקפה של תעודת העיתונאי של המשיב 1 ולהוציא למשיבים 5 עד 14 תעודות עיתונאי, בכפיפות לביצוע בדיקות ביטחון אינדיווידואליות ולקבלת היתרי כניסה לישראל ועבודה בה. השאלה אותה בחן בית-המשפט היתה: האם החלטת הלישכה לסרב ליתן תעודת עיתונאי לפלסטינים תושבי האזור המחזיקים בהיתר כניסה לישראל ועבודה בה, מבלי לערוך בדיקה פרטנית של כל בקשה ובקשה - האם החלטה זו החלטה סבירה היא?

           בית-המשפט קבע כי הלישכה, ככל רשות שלטון, מחוייבת לפעול בהתאם לכללי המשפט המינהלי גם במקום שמפעילה היא סמכויותיה כלפי זרים. ואשר לבחינת סבירותה של החלטת העותרים לגופה, בית-המשפט בחן את האיזון שערכה הלישכה בין האינטרס שבשמירה על ביטחון המדינה ואזרחיה לבין האינטרס החברתי לעיתונות חופשית ולסיקור פתוח, ופסק כי האיזון שנערך במקרה דנן אינו עומד במיבחן המידתיות. ובלשונו (בפיסקה 7 לפסק-הדין):

הסירוב הטוטלי להעניק תעודות עיתונאי לפלסטינים תושבי האזור - לרבות כאלה המחזיקים בהיתרי כניסה לישראל ועבודה בה - מלמד כי מלאכת האיזון בין שיקולי הביטוי והמידע ושיקולי הביטחון לא נעשתה כלל, ועל-כל-פנים האיזון שנעשה אינו כדין. אף קביעת נוהל קבלת ההיתר לעבוד כעיתונאי שגובש במהלך הדיון, שעל-פניו אינו תחליף הולם לתעודת העיתונאי המאפשרת סיקור שוטף ומיידי, אינו מרפא פגם זה.

סירוב ללא כל בדיקה אינדיבידואלית להעניק תעודת עיתונאי, בשל מסוכנות אינהרנטית של כל העיתונאים הפלסטינים תושבי האזור - לרבות אלה הזכאים להיכנס לישראל ולעבוד בה - הוא האמצעי הפוגעני ביותר האפשרי. אמצעי זה פוגע בצורה חזקה באינטרס לעיתונות חופשית, שניתן היה למנוע על-ידי בדיקות ביטחוניות אינדיבידואליות מוצדקות להפגת הסכנה הביטחונית האישית הנובעת מתושבי האזור, ככל שסכנה כזאת קיימת מתושבים שעמדו בהצלחה בבדיקות הנדרשות לקבלת היתרי כניסה לישראל ועבודה בה.

אכן, לעולם ניתן לטעון כי עצם היותו של עיתונאי פלסטיני תושב האזור יוצרת סיכון בטחוני מיוחד אם אותו עיתונאי יחזיק בתעודת עיתונאי. סיכון זה קיים אף אם אותו עיתונאי הוא בעל היתרי כניסה ועבודה כאמור ואף אם עמד בבדיקות ביטחוניות נוספות ומיוחדות לצורך קבלת תעודת עיתונאי. עם זאת, סיכון מיוחד זה הינו קלוש ותיאורטי, ואין בו כדי להצדיק פגיעה ודאית באינטרסים המוגנים לביטוי ולמידע חופשיים והבחנה - שלמעשה היא הפליה - בין עיתונאים זרים פלסטינים לבין כל שאר העיתונאים הזרים.

10.      העותרים סבורים כי פסק-הדין קובע הלכות מספר המצדיקות קיומו של דיון נוסף בו. ניתן לתמצת את טיעוניהם לארבע טענות עיקריות אלו: אחת, פסק-הדין הרחיב את הזכויות והפריווילגיות הניתנות לפלסטינים שקיבלו היתרי כניסה לישראל ועבודה בה. לטענת העותרים, פסיקתו של בית-המשפט חורגת מן ההלכה הפסוקה בדבר שיקול-הדעת הרחב שיש למדינה ריבונית בבואה להתיר כניסת זרים לתחומה ובעיקר ביכולתה להתנות כניסתם בתנאים שונים. לדידם, הסירוב ליתן תעודות עיתונאי לתושבי-האזור - תעודה המאפשרת כניסה למקומות מאובטחים - הינו אחד מאותם תנאים אותם רשאית המדינה לדרוש בבואה לאשר כניסתו של אדם זר לישראל. אין בכך משום הפלייה של תושבי האזור ביחס לעיתונאים זרים אחרים אלא יישום שיקול-הדעת הרחב שיש למדינה בשאלה מי ייכנס לתחומה ובאלו תנאים.

           טענה שנייה היא, כי בית-המשפט סטה מההלכה שלפיה בית-משפט לא ייטה ליתן את שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המוסמכת. בית-המשפט סירב לבחון את חוות-הדעת החסויה אותה ביקשו העותרים להציג, ומנגד, לכאורה, דחה את הערכת גורמי הביטחון כי "קיים חשש .... בהסתברות גבוהה, שהצד הפלסטיני ינצל נושאי תעודת עיתונאי לשם פגיעה בביטחון".

           שלישית, פסק-הדין קובע הלכה חדשה, בגוזרו מעקרון העיתונות החופשית חובה להעניק תעודת עיתונאי אף לתושבי האזור המצויים בעימות מזוין עם מדינת ישראל. עוד טוענים העותרים, וזו טענתם הרביעית, כי ההלכה שלפיה לא ניתן לשלול פריווילגיה - כגון תעודת עיתונאי - מתושב האזור המצוי כיום בעימות מזויין עם מדינת ישראל, על סמך מידע כללי המלמד על הסיכון הצפוי מקבוצת אוכלוסייה מסויימת, הינה הלכה שגוייה וקשה המצדיקה קיומו של דיון נוסף.  

11.     דין העתירה להידחות. טעם הדבר: בפסק-הדין לא נקבעה הלכה ה"עומדת בסתירה להלכה קודמת של בית-המשפט העליון, או שמפאת חשיבותה, קשיותה או חידושה" מצדיקה קיומו של דיון נוסף - הכל כהוראת סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984. טענות העותרים נוגעות, בעיקרן, לאופן בו יישם בית המשפט הלכות קיימות ומקובלות על נסיבות הענין, ולפיכך לא נתקיימה עילה מן העילות המצדיקות עריכתו של דיון נוסף.

12.      אשר לטענת העותרים כי פסק-הדין שינה הלכות לענין שיקול-הדעת הרחב הקנוי למדינה בבואה להתיר כניסתם של זרים לישראל - ובעיקר ביכולתה להתנות כניסתם של זרים בתנאים שונים - לא נמצא לי כי בפסק-הדין נקבעה הלכה בעניין זה. לפני בית-המשפט עמדה שאלה אחת ויחידה: האם מדיניות העותרים שלא ליתן תעודת עיתונאי בידי מי שהוא תושב-האזור וקיבל היתר כניסה לישראל ועבודה בה, הינה מדיניות סבירה? בית-המשפט השיב על שאלה זו בשלילה. עיקרו של פסק-הדין בקביעה כי הלישכה הינה רשות שלטונית החייבת לפעול על-פי עקרונות המשפט המינהלי הן בפעולתה כלפי תושבי הארץ הן בפעולתה כלפי זרים, והלכה זו בוודאי שאינה בגדר הלכה חדשה. ראו והשוו: בג"ץ 758/88 קנדל נ' שר הפנים, פ"ד מו (4) 505; בג"ץ 9723/01 לוי נ' מנהלת מחלקת תעשיהושירותים למתן היתרים לעובדים זרים, פ"ד נז (2) 87. תחנת המוצא של פסק-הדין הינה כי יש בידי אותם עיתונאים המבקשים לקבל תעודת עיתונאי היתרי כניסה לישראל ועבודה בה. במצב דברים זה - ומשנמצא לנו כי לא נקבעה ההלכה לה טוענים העותרים - ממילא אין מקום ליתן בגינה דיון נוסף. "הלכה" לעניינו של דיון נוסף חייבת שתגלה עצמה על-פני הפסק. ראו והשוו: דנ"א 7829/02 אדיב נ' קצין התגמולים (טרם פורסם); דנג"ץ 7260/02 עירית רמלה נ' עדאללה (טרם פורסם). הלכה שהעותרים טוענים לה לא נתגלתה על-פני הפסק. 

13.      אשר לטענת העותרים כי בית-משפט נתן את שיקול-דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המוסמכת - שירות הביטחון הכללי - גם טענה זו דינה להידחות. בית-המשפט לא קבע כי הסכנה עליה מצביעים העותרים אינה קיימת אלא כי התממשותו של הסיכון במי שנעשתה לגביו בדיקה פרטנית וניתן בידו היתר כניסה לישראל ועבודה בה הינו "קלוש ותיאורטי". בכך חלק אמנם בית-המשפט על חוות-דעת העותרים, ואולם הלכה חדשה לא נקבעה. אכן, אין בדברי בית-המשפט כדי לשנות מן ההלכה שלפיה לא ייטה בית-משפט, ככלל, להחליף את שיקול דעה של הרשות המוסמכת בשיקול דעתו שלו. כבר פסקנו בעבר כי הליך הדיון הנוסף הליך נדיר וחריג הוא ביותר (דנג"ץ 74/04 אורבך נ' רשם העמותות (טרם פורסם)) וכי "הישום של עקרונות קיימים לשאלות שהן מיוחדות לתביעה פלונית יכול וירחיב בסיסה של הלכה או יחדד את האבחנות המשמשות בה. זהו טבעו של הפיתוח ההלכתי העיוני, אולם אין הצדקה לכך שכל היבט חדש או כל הסתעפות מתוך הלכה קיימת יידון לפני המותב המיוחד המכונן אך במקרים יוצאי דופן לפי סעיף ‎30 לחוק בתי המשפט" (דנ"פ 983/02 יעקובוב נ' מדינת ישראל; טרם פורסם).